Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad
Corte Suprema de Justicia de la Nación · 4 de junio de 2019 · Fallos: 342:917.
De qué trata el fallo
Dos empresas mineras del proyecto binacional Pascua Lama y la Provincia de San Juan pidieron que se declarara la nulidad y, en subsidio, la inconstitucionalidad de la ley 26.639, conocida como Ley de Glaciares. La Corte resolvió el caso en su competencia originaria y rechazó ambas demandas: concluyó que no se había acreditado un caso o controversia concreta que habilitara su intervención. No declaró que la ley fuera constitucional en el fondo; dijo que no estaba en condiciones de revisarla como le pedían. (ver considerandos 9° a 16 y 23)
Hechos y recorrido judicial
Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas S.A., concesionarias del sector argentino del emprendimiento minero Pascua Lama, demandaron al Estado Nacional ante el juzgado federal de San Juan. Pidieron la nulidad de la Ley de Glaciares por la forma en que se sancionó y, subsidiariamente, la inconstitucionalidad de varios de sus artículos; también solicitaron una medida cautelar de no innovar. El juez suspendió la aplicación de seis artículos de la ley para el ámbito de Pascua Lama y luego se declaró incompetente. (ver antecedentes I y III del fallo)
La Provincia de San Juan pidió intervenir como litisconsorte activo: coincidió con las empresas y agregó que la ley invadía su dominio originario sobre los recursos naturales y su competencia ambiental. La Corte se declaró competente por la instancia originaria y revocó la cautelar, porque el juez había suspendido la ley con un fundamento contradictorio: decía que la norma era imprecisa y, al mismo tiempo, frenaba los procedimientos que la propia ley creaba para dar precisión. (ver antecedentes III a VII)
El Estado Nacional contestó que el planteo era abstracto: no existía ningún acto concreto de aplicación de la ley que afectara a las demandantes, cuya actividad minera seguía en pleno desarrollo. Durante el trámite se publicó el primer Inventario Nacional de Glaciares y las empresas presentaron un escrito en el que reconocieron que sus proyectos en ejecución, Pascua Lama y Veladero, no afectaban las geoformas que la ley protege. (ver antecedentes VIII a XIII)
Normas y garantías en discusión
El reclamo de nulidad se apoyaba en el artículo 81 de la Constitución Nacional, sobre el procedimiento de formación y sanción de las leyes. Los planteos de fondo invocaron los artículos 41 (presupuestos mínimos de protección ambiental), 124 (dominio originario de las provincias sobre sus recursos naturales), 14 y 17 (ejercicio de toda industria lícita y propiedad) de la Constitución, y el Tratado de Integración y Complementación Minera celebrado con Chile. La vía utilizada fue la acción declarativa del artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. (ver antecedente I y considerandos 1°, 6° y 7°)
El procedimiento de sanción de la ley
El primer cuestionamiento apuntaba a la forma en que se sancionó la ley: el Senado, cámara de origen del proyecto, eliminó uno de los artículos que Diputados había agregado como cámara revisora. Según las demandantes, eso violaba el artículo 81 de la Constitución. La Corte recordó su doctrina del caso Soria de Guerrero: el Poder Judicial no examina el procedimiento de formación de las leyes salvo que se acredite la falta de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan su creación. (ver considerandos 1° y 2°)
La mayoría valoró que la objeción ya había sido debatida y resuelta en el propio Senado, con base en el artículo 177 de su reglamento, en un acuerdo celebrado entre ambas cámaras en 1995 y en una práctica parlamentaria reiterada de desechar artículos agregados por la revisora. Por eso concluyó que la eliminación no fue de entidad tal que comprometiera la existencia misma de la ley. (ver considerandos 3° a 5°)
La exigencia de un caso concreto
La Corte reiteró que solo se expide cuando existe un caso o controversia: una disputa real entre partes adversas, con un interés específico, directo e inmediato, que no sea prematura ni abstracta. La acción declarativa no tiene carácter consultivo: exige precaver las consecuencias de un acto en ciernes, con una actividad administrativa concreta, una afectación suficientemente directa y concreción bastante. Ya había aplicado ese estándar a esta misma ley en el caso Cámara Minera de Jujuy. (ver considerandos 6° y 7°)
Las empresas no individualizaron ningún acto administrativo que les aplicara las restricciones de la ley. Su propia demanda hablaba de una habilitación legal para futuros actos, no de un acto en ciernes, y reconocieron que la vigencia de la ley no impedía seguir explotando en las mismas condiciones de antes. El agravio que imaginaron dependía de hechos futuros y contingentes: que quisieran desarrollar nueva minería o que alguna autoridad interpretara en el futuro que explotaban en un lugar prohibido. (ver considerando 11 y voto del juez Rosenkrantz, considerando 7°)
La Provincia de San Juan tampoco individualizó un acto del Estado Nacional que afectara sus prerrogativas. Su planteo fue una invocación abstracta del dominio originario sobre sus recursos naturales, sin demostrar cómo la mera vigencia de la ley impactaba en el ejercicio de sus atribuciones o en la minería de su territorio. (ver considerandos 12°, 13° y 15°)
Artículos 41 y 124: federalismo concertado
La mayoría sostuvo que poner en tensión el artículo 41 con el artículo 124 de la Constitución genera un conflicto innecesario: ambas cláusulas deben leerse en armonía, bajo el proyecto de federalismo concertado que incorporó la reforma de 1994. Esa tarea de concertación es primariamente de las autoridades políticas nacionales y provinciales, que deben conjugar intereses en el debate político. Intervenir sin un acto concreto haría que el control de constitucionalidad resolviera cuestiones de política ambiental que corresponden al diálogo federal. (ver considerandos 13° y 14°)
Ambiente, agua y derechos colectivos
Sin fallar el fondo, la mayoría explicó por qué estos reclamos no pueden tratarse como una mera colisión de derechos subjetivos: el ambiente es un bien colectivo, de pertenencia comunitaria, de uso común e indivisible, y la regulación del agua responde a un paradigma eco-céntrico o sistémico. Destacó que la Ley de Glaciares protege los glaciares como reservas estratégicas de agua y que su lectura se inscribe en el consenso del Acuerdo de París sobre cambio climático. También advirtió que el Poder Ejecutivo había demorado más de siete años en reglamentar el Inventario Nacional de Glaciares, pese al plazo de 180 días fijado por el Congreso. (ver considerandos 17° a 22°)
Los votos de Rosenkrantz y de Highton de Nolasco
El fallo fue unánime en el resultado. Maqueda, Lorenzetti y Rosatti suscribieron el pronunciamiento, y Rosenkrantz y Highton de Nolasco coincidieron con votos propios. El juez Rosenkrantz subrayó que el agravio de las empresas era conjetural: dependía de supuestos futuros, como querer desarrollar nueva minería o una reinterpretación del inventario. Respecto de la provincia, advirtió que tenía legitimación para defender su autonomía, pero que su demanda equivalía a pedir la derogación genérica de la ley, algo vedado al Poder Judicial. (ver voto del juez Rosenkrantz, considerandos 7° y 8°)
La jueza Highton de Nolasco destacó que, después de publicado el Inventario Nacional de Glaciares, las propias empresas reconocieron que Pascua Lama y Veladero no afectaban las geoformas protegidas, lo que negaba el agravio. Sobre San Juan, señaló que su planteo era un problema constitucional estructural en abstracto, sin impacto concreto, y que fallarlo habría producido declaraciones genéricas de inconstitucionalidad con efectos hacia todos, ajenas a esta vía. (ver voto de la jueza Highton de Nolasco, considerandos 5° a 7°)
Decisión y alcance
La Corte rechazó las dos demandas, con costas. Lo concreto: la Ley de Glaciares siguió plenamente vigente y, como las propias actoras habían reconocido en el expediente, la actividad minera continuaba en las mismas condiciones que antes de la ley. El fallo no declaró que la ley sea constitucional en todos sus puntos: los cuestionamientos de fondo sobre los artículos 41, 124, 14 y 17 y el tratado con Chile quedaron sin pronunciamiento, porque nunca se acreditó un caso concreto. La puerta quedó abierta a un reclamo futuro si aparece un acto de aplicación que afecte derechos de modo directo. (ver considerandos 16, 23 y parte dispositiva)
La enseñanza central es doble: los tribunales no emiten opiniones sobre leyes fuera de un caso real, y los conflictos entre la Nación y las provincias por el ambiente deben transitar primero por el diálogo del federalismo concertado. (ver considerandos 6°, 13° y 14°)
Video del fallo Barrick
Cuestionario del fallo Barrick
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Pregunta 1 de 10: ¿Qué pidieron las empresas y la Provincia de San Juan?
