Resumen del fallo Dromi: legitimación activa, acciones públicas y división de poderes

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Caso “Dromi, José Roberto (Ministro de Obras y Servicios Públicos de la Nación) s/ avocación en autos: ‘Fontela, Moisés Eduardo c/ Estado Nacional’” (Resuelto el 06/09/1990). Fallos 313:1795.

En el caso “Dromi” la Corte Suprema resolvió dos cuestiones que se volvieron clásicas del derecho constitucional argentino. La primera es de fondo: quién está legitimado para promover una acción judicial en defensa de intereses de toda la sociedad. La segunda es procesal: en qué supuestos excepcionales la Corte puede conocer directamente de una causa, sin que el fallo haya pasado antes por la Cámara federal de apelaciones, instituto que la doctrina conoce como “per saltum” (salteo de instancia).

Hechos

En 1990, en el marco del proceso de reforma del Estado, el Poder Ejecutivo dispuso por el decreto 1024/90 la transformación de la empresa Aerolíneas Argentinas en una “sociedad anónima con participación estatal minoritaria”, forma que se cuestionó por no estar prevista en los tipos societarios vigentes. Un diputado nacional, actuando “por sí y en el carácter de representante del pueblo”, promovió una acción de amparo para que se ordenara al Estado Nacional encuadrar la futura sociedad dentro de los tipos previstos por el artículo 6° de la ley 23.696 (ver considerando 1° del voto de la mayoría y considerando 1° del voto conjunto).

El juez federal de primera instancia consideró legitimado al actor, sobre la base de admitir la viabilidad de las “acciones públicas o populares”, e hizo lugar a la demanda. El Ministro de Obras y Servicios Públicos apeló directamente ante la Corte Suprema, sin pasar por la Cámara, y el Tribunal suspendió los efectos de esa sentencia por entender que estaba en juego una cuestión federal de gravedad institucional, con agravios de imposible o insuficiente reparación ulterior (ver considerando 1° del voto de la mayoría).

La regla y la excepción sobre el salteo de instancia

Como regla, el artículo 6° de la ley 4055 dispone que la Corte conoce, en grado de apelación, de las sentencias definitivas de las Cámaras federales de apelaciones. Esa ley creó en 1902 los tribunales intermedios para preservar el buen funcionamiento del Tribunal, de modo que la admisibilidad del recurso extraordinario está condicionada a que el fallo recurrido no pueda ser revisado por otro órgano judicial (ver considerandos 2° a 4° del voto de la mayoría).

La mayoría admitió, sin embargo, una excepción de alcance “sumamente restringido”: solo las causas de competencia federal en las que el recurrente demuestre con manifiesta evidencia que entrañan cuestiones de gravedad institucional, y en las que se acredite con igual intensidad que el recurso extraordinario constituye el único medio eficaz para la protección del derecho federal comprometido, autorizan a prescindir del recaudo del tribunal superior. No se trata de ampliar la competencia de la Corte, sino de la oportunidad en que se ejerce (ver considerandos 5°, 7° y 10 del voto de la mayoría).

A ese criterio la mayoría llegó apoyada en su propia jurisprudencia sobre gravedad institucional, en la práctica de la Suprema Corte de los Estados Unidos sobre el “certiorari” antes del fallo de la corte de apelaciones, y en la reforma del artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación por la ley 23.774, que incorporó ese instituto al derecho positivo argentino (ver considerandos 6°, 8° y 9° del voto de la mayoría).

En el caso, la mayoría entendió que ambos requisitos se cumplían: la decisión del juez interfería en negocios públicos de evidente importancia y repercusión político-económica - lo que configuraba la gravedad institucional - y los agravios eran de imposible o insuficiente reparación sin una pronta tutela, solo posible por el recurso extraordinario interpuesto directamente ante el Tribunal (ver considerando 14 del voto de la mayoría).

La legitimación del actor, según la mayoría

Respecto del fondo, la mayoría sostuvo que la condición de ciudadano invocada por el actor no es apta, en el orden federal, para habilitar la intervención de los jueces, porque su generalidad no permite tener por configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que convierte al asunto en una “causa” o “controversia” judicial. En esa línea citó los precedentes “Baeza”, “Constantino” y “Zaratiegui”, todos relativos a impugnaciones de políticas públicas promovidas por ciudadanos (ver considerando 12 del voto de la mayoría).

Tampoco lo legitimaba su calidad de diputado nacional: el ejercicio de la representación del pueblo encuentra su ámbito constitucional en el Poder Legislativo y en las atribuciones que la Constitución y los reglamentos del Congreso le reconocen. Esa calidad tampoco lo habilita a actuar en “resguardo de la división de poderes” ante un eventual conflicto entre normas del Poder Ejecutivo y leyes del Congreso, porque el demandante no representa al Congreso en juicio (ver considerando 13 del voto de la mayoría).

La mayoría advirtió, además, que reconocer una legitimación inexistente produce una indebida ampliación de las facultades del Poder Judicial. Los estrados judiciales no son el lugar para debatir la bondad, el acierto o la oportunidad de las decisiones políticas, materia propia de los otros poderes; a los jueces solo les compete decidir, en causas judiciales, sobre la legalidad de los actos (ver considerandos 14 a 18 del voto de la mayoría).

El voto conjunto de Nazareno y Moliné O’Connor

Nazareno y Moliné O’Connor llegaron al mismo resultado por una vía distinta. A su juicio, el juez había omitido pronunciarse sobre el planteo del Ministerio que cuestionaba su propia jurisdicción para intervenir, y la Corte podía corregir ese exceso en ejercicio de la prerrogativa implícita que le corresponde como órgano supremo de la organización judicial e intérprete final de la Constitución, para señalar los límites en que deben ejercerse las potestades judiciales. Por eso entendieron innecesario examinar los requisitos del recurso extraordinario que sí analizó la mayoría (ver considerandos 2° a 4° del voto conjunto).

Sobre la legitimación, agregaron dos argumentos propios. El primero: la representación del pueblo la ejerce la Cámara de Diputados en su conjunto, conforme el artículo 37 de la Constitución Nacional, según el texto vigente en 1990, y no sus integrantes en forma individual; además, el contralor de esas materias fue confiado a otros órganos específicos, como la Inspección General de Justicia, la Sindicatura General de Empresas Públicas, la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, el Tribunal de Cuentas y el Ministerio Público (ver considerando 5° del voto conjunto).

El segundo: a su juicio, la invocación de intereses colectivos o difusos no justifica por sí sola la intervención judicial, porque entendieron que esa tutela tiene carácter residual y que solo resulta admisible una vez agotadas las instancias administrativas o los mecanismos de los órganos competentes. En el caso existían “otros medios” para hacer efectivo ese contralor - el propio actor lo había reconocido - , lo que obsta a la admisibilidad del amparo por expreso mandato del artículo 2°, inciso a, de la ley 16.986 (ver considerandos 7° y 8° del voto conjunto).

Concluyeron que el juez carecía de atribuciones para entender en la cuestión y que su decisión era inválida, por lo que también votaron por dejarla sin efecto (ver considerando 9° del voto conjunto).

La disidencia de Fayt

Fayt votó en disidencia, pero no porque considerara legitimado al actor: su discrepancia fue sobre la vía. Entendió que correspondía desestimar la presentación directa del Ministro, porque la Constitución dispone que la Corte conoce “por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso”, y la ley 4055 exige que el fallo provenga de una Cámara federal. De esa ley no se puede extraer excepción alguna, ni de su texto ni de cien años de interpretación (ver considerandos 6° a 10 de la disidencia).

En derecho comparado destacó que el salteo de instancia fue admitido en Estados Unidos solo a partir de decisiones legislativas expresas - la ley de 1891 y la “Judges’ Bill” de 1925 - , mientras que el legislador argentino rechazó esa posibilidad: un proyecto de 1987 que la admitía no fue aprobado y la ley 23.774 no la incluyó. Saltear etapas procesales, agregó, tensiona las garantías del debido proceso y del juez natural del artículo 18 de la Constitución, de particular arraigo en la experiencia institucional argentina (ver considerandos 13 a 20 y 24 a 28 de la disidencia).

Fayt sostuvo, finalmente, que en el caso no se cumplía el requisito del “único medio eficaz”: la apelación ordinaria con suspensión de los efectos de la sentencia - remedio que la propia Corte había aplicado - habría evitado los agravios invocados. Y observó que, terminado el episodio, quedaba irresoluto el principal problema de derecho: la adecuación de la nueva sociedad a los tipos legales y la extensión de la responsabilidad del Estado por su participación en ella (ver considerandos 32° y 33 de la disidencia).

Qué resolvió y qué no resolvió la Corte

La decisión de la Corte fue dejar sin efecto la sentencia del juez federal que había admitido el amparo, con costas. El Tribunal no declaró inconstitucional ni validó la privatización de Aerolíneas Argentinas ni la forma societaria prevista por el decreto 1024/90: esa cuestión de fondo quedó abierta, como advirtió la propia disidencia. Tampoco resolvió que ningún ciudadano pueda jamás defender intereses colectivos en sede judicial; el voto conjunto precisó que esa tutela es residual y supeditada a las instancias administrativas y de contralor previstas por la ley (ver considerando 33 de la disidencia y considerando 7° del voto conjunto).

El fallo fijó dos requisitos para admitir el per saltum - gravedad institucional y que el recurso extraordinario sea el único medio eficaz de tutela - y quedó como precedente de referencia sobre la legitimación para las llamadas acciones públicas o populares y sobre los límites del Poder Judicial frente a las decisiones de los poderes políticos.

Guía de preguntas del fallo Dromi

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Pregunta 1 de 10

¿De qué trató el caso “Dromi”?

Un diputado nacional promovió un amparo, como “representante del pueblo”, para que el Estado encuadrara la futura sociedad de Aerolíneas Argentinas dentro de los tipos vigentes de la ley 23.696. El juez lo tuvo por legitimado e hizo lugar; el Ministro de Obras y Servicios Públicos apeló directamente ante la Corte.

Guía de estudio del fallo de 1990, no del trámite vigente.

Fuentes oficiales

Fuente.