Papel Prensa S.A. c/ Estado Nacional (Buenos Aires, Provincia de, citada 3°) s/ acción meramente declarativa
Corte Suprema de Justicia de la Nación · 3 de noviembre de 2015 · Fallos: 338:1183.
De qué trata el fallo
Una empresa papelera con planta en San Pedro, Provincia de Buenos Aires, le pidió a la Corte que declarara qué autoridad podía controlar el vuelco de sus efluentes industriales: la Nación o la provincia. La Corte hizo lugar a la demanda y resolvió que el control correspondía a la Provincia de Buenos Aires, porque el Estado Nacional no había probado que la contaminación que denunciaba se extendiera más allá del territorio provincial. (ver considerandos 3°, 17° y parte dispositiva)
Hechos y recorrido judicial
En agosto de 2007, funcionarios de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación se presentaron en la planta de Papel Prensa S.A. en San Pedro, la intimaron a exhibir el permiso provincial de vuelco de efluentes y le requirieron la toma de muestras del líquido industrial. La empresa se negó a la inspección: entendía que el control ambiental de su actividad correspondía a la provincia, donde estaba la planta y que le había otorgado el permiso para verter en el río Baradero. Así quedó asentado en las actas labradas los días 29 y 30 de agosto de 2007. (ver antecedente I del fallo)
Papel Prensa S.A. promovió entonces una acción meramente declarativa de certeza contra el Estado Nacional, prevista en el artículo 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para salir del estado de incertidumbre y lograr que se declarara que la jurisdicción de control era exclusivamente provincial. La causa comenzó ante el juzgado federal de San Nicolás, cuyo juez se declaró incompetente; la Corte asumió el caso por su competencia originaria, corrió traslado de la demanda al Estado Nacional, citó como tercero a la Provincia de Buenos Aires y rechazó la medida cautelar pedida por la empresa. (ver antecedentes I a III del fallo)
Las posiciones de cada parte
El Estado Nacional defendió la fiscalización. Invocó el artículo 41 de la Constitución Nacional y las leyes 24.051 de residuos peligrosos, 25.688 de gestión de aguas y 25.675 general del ambiente. Sostuvo que el artículo 1° de la ley 24.051 lo habilitaba a actuar cuando los residuos pudieran afectar a las personas o al ambiente más allá de la provincia, y que sus informes mostraban valores de demanda bioquímica y química de oxígeno (DBO y DQO) por encima de los límites y residuos con entidad ecotóxica. En ese marco, afirmó que no podía descartarse la contaminación del río Paraná de las Palmas, una vía fluvial interjurisdiccional en la que desemboca el Baradero. (ver antecedente IV del fallo)
La Provincia de Buenos Aires, citada como tercero, explicó que el río Baradero es un curso de agua provincial, que venía ejerciendo el poder de policía ambiental sobre la actividad de la empresa y que los residuos se trataban dentro de su territorio. Reconoció que la ley nacional puede aplicarse a empresas radicadas en la provincia en determinados supuestos, pero sostuvo que la concurrencia de facultades nacionales solo podía admitirse si la demandada demostraba los supuestos de excepción previstos en la ley 24.051. (ver antecedente V del fallo)
La Procuradora General Gils Carbó dictaminó el 22 de octubre de 2013 que el Estado Nacional sí contaba con facultades para controlar la planta y que correspondía rechazar la demanda. La Corte resolvió después en sentido contrario. (ver antecedente VII, dictamen y parte dispositiva del fallo)
Normas en discusión
En el centro del caso estuvieron el artículo 41 de la Constitución Nacional, que consagra el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano y reparte competencias: a la Nación le cabe dictar los presupuestos mínimos de protección y a las provincias las normas complementarias, sin que las facultades nacionales puedan alterar las jurisdicciones locales. También los artículos 43, 75 (incisos 17, 18, 19 y 30) y 125, que configuran competencias concurrentes. (ver considerando 5°)
En el plano legal, la ley 24.051 de residuos peligrosos y su decreto reglamentario 831/93, la ley 25.675 general del ambiente con su principio precautorio, el régimen provincial integrado por las leyes 5965, 7229, 11.459, 11.720 y 11.723, y, en el plano internacional, el Convenio de Basilea sobre movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, aprobado por la ley 23.922. (ver considerandos 7°, 8° y 10°)
Federalismo ambiental: la regla es la jurisdicción compartida
La Corte recordó que, por la estructura federal de la Constitución, la regla y no la excepción es la existencia de jurisdicciones compartidas entre la Nación y las provincias, cuyas autoridades deben desenvolverse armoniosamente, evitando interferencias que acrecienten los poderes de una en desmedro de la otra: deben actuar para ayudarse y no para destruirse. (ver considerando 4°)
El ejercicio de las competencias concurrentes no implica enervar los ámbitos de actuación de ninguna órbita de gobierno, sino interrelación y cooperación en una materia común como la protección del medioambiente, sin perjuicio del poder de policía que, en primer término, está en cabeza de las provincias. Ambos poderes de policía, para ser válidos, deben respetar un principio de razonabilidad que relacione los medios elegidos con los fines perseguidos. (ver considerandos 5° y 6°)
Además, no había colisión entre las normas: la Provincia de Buenos Aires cuenta con un régimen propio y amplio sobre residuos especiales, afín a la ley nacional, cuya forma de ejercicio debe ser respetada salvo que se demuestre una repugnancia efectiva con la norma nacional, extremo que no se verificaba en el caso. (ver considerandos 10° y 11°)
La clave: el alcance del artículo 1° de la ley 24.051
Como en el caso no había transporte de residuos fuera de la provincia, todo se concentró en otra habilitación del artículo 1°: la que permite aplicar la ley nacional cuando, "a criterio de la autoridad de aplicación", los residuos "pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado". Aunque esa redacción parecía darle a la autoridad nacional una facultad discrecional, la Corte la interpretó junto con el debate parlamentario previo a la sanción y con el decreto 831/93. (ver considerandos 12° a 14°)
De esa lectura armónica concluyó que, sin transporte interestadual, la aplicación directa de la ley por la autoridad nacional solo operaba si se verificaba un supuesto de afectación de recursos interjurisdiccionales. El carácter interjurisdiccional era, entonces, la condición que definía cuál de las dos jurisdicciones gobernaba la conducta ambiental de la planta. (ver considerando 15°)
Lo que la prueba no mostró
La Corte revisó el expediente y concluyó que el Estado Nacional no había acreditado el presupuesto ineludible de su intervención. El informe del Instituto Nacional del Agua y las demás muestras solo cubrieron la boca de vuelco y puntos ubicados a 200 metros río arriba y a 100 metros río abajo, en un río provincial de 40 kilómetros de longitud: extremos absolutamente insuficientes para tener por configurada la interjurisdiccionalidad invocada. (ver considerandos 17° y 18°)
Que los informes oficiales dijeran que no podía "descartarse de plano" una afectación interjurisdiccional no equivalía a afirmar que existiera. Y aunque la autoridad nacional encuadró las muestras como residuos peligrosos por su entidad ecotóxica, no probó la afectación más allá de la frontera provincial que exigía la ley. Los propios controles posteriores mostraron parámetros por debajo de los niveles guía en el tramo provincial del río. (ver considerandos 19° y 20°)
El principio precautorio no alcanzaba para justificar la intervención federal
La Corte reconoció que el principio precautorio, previsto en la ley 25.675, impone al funcionario público una obligación de previsión extendida y anticipatoria: no se cumple la ley otorgando autorizaciones sin conocer sus efectos. Pero sostuvo que ese principio no autorizaba la intervención del Estado Nacional sin prueba del presupuesto legal, y que su aplicación recaía en primer lugar en la Provincia de Buenos Aires, que contaba con instrumentos legales propios para fiscalizar y actuar —incluso incorporó por resolución los estándares del decreto 831/93—, sin perjuicio de la colaboración que pueda establecerse entre jurisdicciones. (ver considerandos 21° y 22°)
Decisión y alcance
Por unanimidad —Lorenzetti, Highton de Nolasco, Fayt y Maqueda—, la Corte hizo lugar a la demanda y declaró que el control de efluentes al que está sometida la empresa corresponde a la Provincia de Buenos Aires, en tanto no se demostró la afectación directa o indirecta más allá del territorio provincial, con costas al Estado Nacional. (ver parte dispositiva)
La enseñanza central: el alegado incumplimiento de normas ambientales no autoriza por sí solo la intervención de la autoridad federal. Aunque el principio precautorio podía dar una justificación inicial, ella no puede reconocerse cuando a lo largo de todo el proceso no existen pruebas que permitan afirmar que el volcado denunciado alcanza a más de un territorio. (ver considerando 23°)
Video del fallo Papel Prensa
Cuestionario del fallo Papel Prensa
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Pregunta 1 de 10: ¿Qué le pidió Papel Prensa S.A. a la Corte?
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