MOVILIDAD DE LAS JUBILACIONES

Resumen “Sánchez, M.  c/ANSeS s/reajustes” - 

(Resolución del 17/5/2005)

En el caso "Sánchez," la Corte se expidió a favor de la movilidad de las jubilaciones durante el período 1991-1995. Dijo que la Ley de Convertibilidad (23.928), vigente a partir de abril del año 1991, que dispuso la prohibición de toda actualización de prestaciones dinerarias, no es aplicable al cálculo de la movilidad de las jubilaciones vigente en aquel momento (artículo 53 de la ley 18.037). Allí se fijaba que la movilidad se debía determinar en función del índice de variación del nivel general de remuneraciones. Esta sentencia, que fue posible gracias al cambio de integrantes en la Corte, modificó el anterior criterio sentado en el caso "Chocobar" resuelto en diciembre del año 1996.

Pregunta que resolvió la Corte: 

¿la Ley de Convertibilidad (23.928) entrada en vigencia el 1° de abril de 1991, que prohibió todo mecanismo de actualización de las prestaciones dinerarias, derogó el sistema de movilidad de las jubilaciones vigente en aquel momento? (Según el artículo 53 de la ley 18.037 los haberes de los pasivos se actualizarían en función de las variaciones del nivel general de remuneraciones)

Respuesta: NO

Hechos y normas del caso:

 la Constitución Nacional en su artículo 14 bis establece que el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social que tendrá el carácter de integral e irrenunciable; y particularmente que la ley fijará el seguro social obligatorio y jubilaciones y pensiones móviles (énfasis agregado).

A lo largo de la historia, en la legislación y en la jurisprudencia se definieron distintos sistemas con el fin de regular la garantía constitucional de la movilidad. Entre ellos, se fijó el 82% móvil respecto del sueldo del activo (Ley 14.449) y se vinculó el haber jubilatorio al nivel general de remuneraciones. A su vez, cuando la aplicación de estos coeficientes provocaban una enorme desproporción entre el haber en actividad y el pasivo, la jurisprudencia optó por utilizar índices tales como el de variación de los precios al consumidor, el del salario del peón industrial de la Capital Federal, el del salario básico del Convenio de la Industria de la Construcción y combinaciones de aquellos.

En septiembre de 1993, ante una situación de crisis del sistema jubilatorio, se sancionó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (Ley 24.241) que estableció que la movilidad de las jubilaciones se determinaría en función del Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO). Es decir, que la movilidad estaría sujeta a las posibilidades financieras vinculadas a la recaudación del propio sistema y desvinculada de los haberes en actividad.

Por último, la “Ley de Solidaridad Previsional”, vigente a partir del marzo de 1995, fijó que la movilidad de las jubilaciones se determinaría anualmente mediante la Ley de Presupuesto conforme al cálculo de recursos disponibles. De esta manera, las jubilaciones dejaron de autofinanciarse en función de la recaudación media, para pasar a ser un rubro más dentro del Presupuesto General. En función de esta última reforma, mediante decreto de necesidad y urgencia se sustituyó el AMPO por el MOPRE (Módulo Previsional). Este módulo es una medida de valor estipulada anualmente por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social conjuntamente con el Ministerio de Economía y se fija de acuerdo con las posibilidades emergentes del Presupuesto General de la Administración Nacional para cada ejercicio.

Cuestión que se discute en el caso: 

la Corte Suprema tuvo que resolver si la entrada en vigencia de la Ley de Convertibilidad (23.928) el 1° de abril de 1991, que prohibía todo tipo de actualización de las prestaciones dinerarias mediante aplicación de índices, derogó el sistema de cálculo de la movilidad de las jubilaciones que regía en ese momento (art. 53 de la ley 18.037). Conforme con aquel método se debía tomar como pauta el índice de aumento del nivel general de remuneraciones de los agentes en actividad. Esta misma cuestión ya había sido anteriormente decidida en forma positiva por el máximo Tribunal en el año 1996 en el recordado precedente “Chocobar”.

El precedente “Chocobar, S. C. c. Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos” (Resuelto el 27/12/1996)

En el caso “Chocobar” la Corte resolvió que con la entrada en vigencia de la Ley de Convertibilidad (23.928), el 1° de abril de 1991, quedó derogado el sistema de movilidad de las jubilaciones impuesto por el art. 53 de la ley 18.037. Como se dijo, esta norma fijaba que la movilidad se calculara en proporción con la modificación de las remuneraciones de los activos, es decir, en relación al aumento de los salarios. El tribunal entendió que con la sanción de aquella ley se quiso impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición también para el caso de las jubilaciones.

En consecuencia, ordenó que por el período comprendido entre el 1° de abril de 1991 y el 31 de marzo de 1994 (1), se aplicara, en total, una movilidad del 13,78% (2). A fin de respetar el artículo 14bis de la Constitución Nacional, decidió que se utilizara un sistema diferente de cómputo de la movilidad en las jubilaciones que el establecido en la ley derogada.

La mayoría estuvo constituida con el voto de los jueces Nazareno, Moliné O’Connor, Boggiano, Vázquez y López. La disidencia por Belluscio, Bossert, Petracchi y Fayt. Los tres principales argumentos de la mayoría pueden sintetizarse en los siguientes:

• Interpretación de la Ley de Convertibilidad (23.928): 

el método establecido por el artículo 53 de la ley 18.037 para calcular la movilidad de los haberes configura una de las distintas alternativas -de fuente legal- para llevar a cabo la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que ha quedado comprendida dentro de las disposiciones que han sido derogadas por la Ley de Convertibilidad. Dicha norma establecía un mecanismo de reajuste que opera a través de un porcentaje determinado en su extensión por un índice.

• Proporcionalidad entre los haberes en actividad y los pasivos: 

el principio según el cual debe existir una necesaria proporción entre el haber en actividad y el pasivo no surge directamente del artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Por el contrario, aquel es un principio meramente legal, es decir, que los legisladores tienen plena libertad de establecer un sistema de movilidad de las jubilaciones que tenga o no en cuenta los salarios de los activos como pauta fijar el monto de los haberes jubilatorios. Este mismo razonamiento también es aplicable respecto del carácter sustitutivo de la jubilación en relación al sueldo que sus beneficiarios cobraban mientras estaban en actividad.

• Interpretación restrictiva de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional: 

la Declaración Universal de Derechos Humanos establece en su artículo 22 que “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,habida cuenta de la organización de los recursos de cada Estado” (énfasis agregado). En el mismo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone en su art. 26 que “los Estados partes se comprometen a adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación en la medida de los recursos disponibles”(énfasis agregado). De ambas normas, la mayoría Corte destacó que la obligación estatal de satisfacer el contenido económico de la movilidad jubilatoria encuentra el límite en las concretas posibilidades de cada Estado. Es decir, que entendió aquellas cláusulas para limitar el alcance de los derechos de la clase pasiva.

Resolución de la Corte en el caso “Sánchez, M. c/ANSeS s/reajustes”

Esta sentencia se dictó casi nueve años después del precedente “Chocobar” y la integración de la Corte cambió sustancialmente desde aquel momento. Ya no componen el tribunal cuatro de los cinco jueces que conformaron la mayoría en ese caso (Nazareno, Moliné O’Connor, Vázquez y López). Los jueces que se mantienen son Boggiano, quien reafirmó la posición fijada anteriormente, y los ministros Petracchi, Belluscio y Fayt, cuya anterior disidencia es el criterio que prevaleció en esta nueva decisión.

La actual mayoría se remitió al voto disidente del caso “Chocobar”. Allí se dijo que la Ley de Convertibilidad (23.928) no era aplicable a la movilidad de las prestaciones jubilatorias. En consecuencia, entendieron que desde el 1° de abril hasta la sanción de la ley de “Solidaridad Previsional” (Ley 24.463) en marzo de 1995, se debía mantener el sistema de movilidad previsto por el art. 53 de la ley 18.037. Es decir, que por ese período se debe aplicar el índice que mide las variaciones del nivel general de remuneraciones. Conformaron la mayoría de esta decisión los jueces Petracchi, Belluscio, Fayt, Highton de Nolasco y Lorenzetti. Elaboraron su propio voto concurrente los jueces Maqueda, Zaffaroni y Argibay. En disidencia votó Boggiano quien, como se dijo, mantuvo su criterio del caso “Chocobar”.Los jueces se encargaron de negar cada uno de las afirmaciones que en “Chocobar” sirvieron a la Corte para justificar la posición mayoritaria. Estos argumentos se sintetizan a continuación.

• Interpretación de la Ley de Convertibilidad (23.928): 

la movilidad de los haberes previsionales prevista por el art. 53 de la ley 18.037, mediante la utilización de un índice oficial que registra las variaciones salariales producidas efectivamente desde el 1° de abril de 1991, no constituye una forma de “indexación” por desvalorización monetaria prohibida por la ley 23.928. La prohibición sólo podría haberse configurado si la pauta de movilidad hubiese estado vinculada con un índice de precios que, con independencia de la realidad de los salarios, llevara a un reajuste de haberes de manera automática.

• Proporcionalidad entre los haberes en actividad y los pasivos: 

la jubilación no constituyen una gracia del Estado, sino que son consecuencia de la remuneración que percibían como contraprestación laboral y con referencia a la cual efectuaron sus aportes. En consecuencia debe existir una razonable proporcionalidad entre la situación del trabajador activo y el jubilado para garantizar el carácter sustitutivo que tiene la prestación. La naturaleza sustitutiva de las prestaciones jubilatorias propias de regímenes contributivos, impone al Estado resguardar un equilibrio razonable de los ingresos de pasividad con los salarios en actividad con el fin de resguardar el estándar de vida de los jubilados.

A su vez, la necesidad de mantener una proporción entre aquellos haberes es consecuencia del carácter integral que reconoce la constitución a todos los beneficios de la seguridad social.

Al momento de interpretar el régimen de movilidad aplicable a las jubilaciones se debe tomar en consideración que en la reforma constitucional de 1994 se incorporó la cláusula del art. 75 inciso 23 que establece que respecto de los ancianos, el Estado tiene que legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce de los derechos constitucionales. Por ello, se debe favorecer la progresividad en materia previsional descalificando todo accionar estatal que en la práctica resulte regresivo en el goce efectivo de los derechos de este grupo de personas. (del voto del juez Maqueda)

• Interpretación restrictiva de los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional: 

la consideración de los recursos disponibles de cada Estado a los que se refieren los artículos 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por los instrumentos internacionales, pero no puede ser una excusa para desconocer o retacear los derechos vigentes.

No se puede hacer una interpretación de aquellas normas que importe una regresión en el reconocimiento de los derechos constitucionales. Es decir, reconocimiento de menos derechos de los que anteriormente poseían, en especial, un sector de la sociedad desprotegido como lo es la clase pasiva.

La cláusula de los instrumentos internacionales que vincula los beneficios sociales con los recursos disponibles nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria. La prohibición de realizar ese tipo de interpretación se encuentra vedada por el art. 29.b) de la propia Convención que impide aplicarla en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.”

Comentario: 

esta decisión es relevante porque cambia el criterio que anteriormente se había sentado en el caso “Chocobar”. Esta constituyó una de las sentencias más criticadas de la Corte de los años ’90 dado que aplicaba criterios excesivamente restrictivos en el reconocimiento de los derechos de los jubilados. Como se dijo, el cambio de precedente fue posible gracias a la modificación en la composición de la Corte que ya no la integran cuatro de los cinco jueces de la denominada “mayoría automática” responsables por aquella sentencia.

Asimismo, la decisión de admitir la movilidad de las jubilaciones debe verse conjuntamente con la reciente sentencia recaída en la causa “Itzcovich”. Allí la Corte declaró la inconstitucionalidad del art. 19 de la Ley de Solidaridad Previsional que establecía la competencia ordinaria del máximo Tribunal para entender en las causas previsionales. Este sistema produjo que en los últimos diez años se acumularan miles de expedientes con la consecuente demora para resolver los reclamos de los jubilados por los ajustes de sus haberes.

Quienes se ven directamente beneficiados por la causa “Sánchez” son los cerca de 1.000 jubilados que tienen un reclamo similar al de Sánchez ante la Corte Suprema. A su vez, los tribunales inferiores pueden adoptar este criterio para resolver los reclamos que tramitan en esa instancia. Según estimaciones de la ANSeS, el aumento efectivo en las jubilaciones de aquel período sería, según el caso, del orden del 40%. Esta cifra surge de considerar, por un lado, el Indice General de Remuneraciones que, en ese período, fue del 64%. Por el otro, que los tribunales admiten una reducción de hasta un 10% sobre esa cifra y que anteriormente la Corte ya admitió un reajuste del 13,78% en “Chocobar”.