Opinión Consultiva OC-25/18 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la Institución del Asilo.
Introducción:
La presente Opinión Consultiva OC-25/18 fue solicitada por la República del Ecuador a la Corte Interamericana de Derechos Humanos con el objetivo de obtener una interpretación sobre la institución del asilo en sus diversas formas y la legalidad de su reconocimiento como derecho humano de todas las personas conforme al principio de igualdad y no discriminación en el Sistema Interamericano de Protección.
La Corte, basándose en el artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su Reglamento, procedió a analizar la solicitud, recibir observaciones de diversos actores y celebrar una audiencia pública para emitir la presente opinión.
Hechos:
Solicitante: La República del Ecuador.
Preguntas Específicas Presentadas por Ecuador: Ecuador formuló siete preguntas específicas a la Corte:
a) Sobre la compatibilidad con los principios de igualdad y no discriminación, el principio pro-homine y la obligación de respetar todos los derechos humanos, de que un Estado, grupo o individuo realice actos que impidan o dificulten el ejercicio del derecho al asilo.
b) Sobre las obligaciones de un Estado que no es parte de una convención de asilo de no obstaculizar el cumplimiento de las obligaciones de un Estado que sí lo es.
c) Sobre la posibilidad de que un Estado perteneciente a un régimen jurídico regional distinto al del Estado asilante desconozca la calificación del asilo otorgado.
d) Sobre la posibilidad de que un Estado limite o menoscabe cualquier forma de asilo argumentando que no confiere validez a ciertos enunciados de valor ético y jurídico.
e) Sobre la posibilidad de que un Estado deniegue asilo en sus sedes diplomáticas argumentando mal uso de los locales o extensión indebida de inmunidades diplomáticas.
f) Sobre la posibilidad de que un Estado asilante deniegue o revoque el asilo ante denuncias con móvil político y riesgo de graves daños a la persona reclamada.
g) Sobre la compatibilidad de una conducta estatal de desconocimiento del derecho de calificación del Estado asilante cuando un mecanismo de protección de la ONU atribuye responsabilidad al Estado territorial por violaciones de derechos de la persona asilada o refugiada.
Normativa Invocada: Ecuador fundamentó su solicitud en el artículo 64.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En sus preguntas, Ecuador también hizo referencia a diversos instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 5 y 26 mencionados específicamente en la pregunta a), la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y las Convenciones Americanas de Extradición y de Asistencia Judicial Mutua en materia penal.
Fundamentos de la Solicitud: Ecuador expresó su preocupación por la protección de los derechos fundamentales de personas perseguidas por motivos políticos o víctimas de discriminación en la región latinoamericana. Señaló la práctica de acusaciones de delitos comunes para impedir o cesar la protección mediante el asilo. Ecuador interpretó que los instrumentos internacionales reconocen el asilo como un derecho universal en diversas modalidades. Buscaba esclarecer la naturaleza y alcance de la institución del asilo y asegurar la más efectiva vigencia del artículo 22.7 de la Convención Americana.
Respuestas de la Corte a las Preguntas y sus Fundamentos:
La Corte Interamericana decidió reformular las preguntas para poder responder dentro del marco de su competencia consultiva, enfocándose en la interpretación de la Convención Americana y otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos. Declaró inadmisible la pregunta “d” por ser vaga y abstracta al referirse a enunciados de valor ético y jurídico no derivados de instrumentos internacionales específicos. También declaró parcialmente inadmisible la pregunta “g”, excluyendo la parte referida a las consecuencias de las decisiones de órganos de tratados de la ONU que establezcan responsabilidad internacional, por exceder su competencia.
La Corte procedió a responder a las preguntas reformuladas, que esencialmente se centraron en:
a) El derecho a buscar y recibir asilo en el marco del sistema interamericano, teniendo en cuenta los principios de igualdad y no discriminación:
Respuesta: La Corte opinó que el derecho a buscar y recibir asilo en el marco del sistema interamericano se encuentra configurado como un derecho humano a buscar y recibir protección internacional en territorio extranjero. Esto incluye el estatuto de refugiado según los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas o las correspondientes leyes nacionales, y el asilo territorial conforme a las diversas convenciones interamericanas sobre la materia.
Fundamentos: La Corte interpretó conjuntamente los artículos 22.7 de la Convención Americana y XXVII de la Declaración Americana, en relación con el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de Nueva York de 1967, así como las convenciones latinoamericanas sobre asilo. Subrayó que el derecho a buscar asilo abarca el derecho a solicitarlo sin discriminación y que el derecho a recibirlo implica que los Estados deben permitir la petición, no rechazar en frontera sin análisis individualizado y asegurar una correcta evaluación del riesgo en caso de devolución. La Corte señaló que la remisión en el artículo 22.7 a la legislación interna y a los convenios internacionales permite integrar diversas normativas para hacer operativo este derecho. Sin embargo, la Corte concluyó que, a partir de la interpretación literal, histórica y teleológica, el asilo diplomático no se encuentra comprendido dentro del derecho humano a buscar y recibir asilo reconocido en el artículo 22.7 de la Convención Americana. Esto se debe a la intención histórica de concebir el asilo diplomático como una prerrogativa estatal y a la ausencia de consenso sobre su carácter de costumbre regional obligatoria.
b) Las obligaciones internacionales que se derivan de la Convención Americana y de la Declaración Americana en una situación de asilo diplomático para el Estado asilante:
Respuesta: Si bien el asilo diplomático no constituye un derecho humano protegido directamente por el artículo 22.7 de la Convención Americana, subsisten otras obligaciones en materia de derechos humanos para el Estado de acogida (el Estado territorial) y, en su caso, para terceros Estados, en virtud del riesgo que pudieran sufrir las personas que buscan protección en locales diplomáticos.
Fundamentos: La Corte se basó en el artículo 1.1 de la Convención Americana, que establece la obligación de respetar y garantizar los derechos a toda persona bajo su jurisdicción. Consideró que una persona que busca asilo en una legación se encuentra bajo la jurisdicción del Estado territorial. En este sentido, el principio de no devolución (non-refoulement), derivado de los artículos 22.7 y 1.1 de la Convención Americana en relación con el artículo 3 de la Convención contra la Tortura, obliga al Estado territorial a no devolver a una persona a un territorio donde exista un riesgo real de persecución, tortura u otros tratos crueles, inhumanos o degradantes. Esta obligación exige una evaluación individualizada del riesgo y la adopción de medidas adecuadas de protección, incluyendo aquellas contra la detención arbitraria. El Estado de acogida debe entrevistar a la persona y realizar una evaluación preliminar del riesgo de devolución. La Corte también señaló que el Estado asilante, aunque no esté obligado a otorgar asilo diplomático, debe actuar de conformidad con el respeto a los derechos humanos y los principios de las relaciones amistosas entre Estados.
En síntesis, la Opinión Consultiva OC-25/18 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos analiza la institución del asilo en el sistema interamericano, reconociéndola como un derecho humano fundamental. Este derecho, contemplado en el artículo 22.7 de la Convención Americana y en el artículo XXVII de la Declaración Americana, comprende la protección internacional en territorio extranjero, abarcando tanto el estatuto de refugiado conforme a los instrumentos de las Naciones Unidas y las leyes nacionales, como el asilo territorial según las convenciones interamericanas. Si bien el asilo diplomático se reconoce como una práctica humanitaria, la Corte interpreta que no está protegido bajo el artículo 22.7 de la Convención Americana ni el artículo XXVII de la Declaración Americana. La Corte subraya la obligación de los Estados de respetar y garantizar este derecho, incluyendo la evaluación individualizada del riesgo de devolución y la adopción de medidas adecuadas de protección para quienes buscan asilo.
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