ASOCIACION BENGHALENSIS Y OTROS c/ MINISTERIO DE SALUD Y ACCION SOCIAL -ESTADO NACIONAL s/AMPARO LEY 16.986
Este fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación aborda la acción de amparo iniciada por la Asociación Benghalensis y otras ONGs contra el Estado Nacional, exigiendo el cumplimiento de la obligación de asistir, tratar y, fundamentalmente, suministrar medicamentos de manera regular, oportuna y continua a las personas con VIH/SIDA registradas en los hospitales públicos y efectores sanitarios del país. La Corte confirma la sentencia de cámara que había fallado a favor de las asociaciones actoras. Los temas centrales son la legitimación activa de las ONGs en acciones de amparo que involucran derechos de incidencia colectiva, el derecho a la salud como derecho fundamental y obligación del Estado, la interpretación de la Ley 23.798 (Ley Nacional de Lucha contra el SIDA) y la distribución de responsabilidades entre el Estado Nacional y las provincias en la ejecución de dicha ley.
Fecha: 1° de junio de 2000
Actores (Amparistas): Asociación Benghalensis y otras entidades no gubernamentales.
Demandado (Recurrente en la Corte): Ministerio de Salud y Acción Social - Estado Nacional.
Hechos:
Varias entidades no gubernamentales que desarrollan actividades contra el virus del SIDA, lideradas por la Asociación Benghalensis, interpusieron una acción de amparo contra el Estado Nacional - Ministerio de Salud y Acción Social.
El objetivo del amparo era que se condenara al Estado Nacional a cumplir con su obligación de asistencia, tratamiento y suministro de medicamentos -en forma regular, oportuna y continua- a los enfermos de SIDA registrados en hospitales públicos y efectores sanitarios.
Tanto la sentencia de primera instancia como la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal hicieron lugar al amparo y condenaron al Estado Nacional.
El Estado Nacional - Ministerio de Salud y Acción Social interpuso un recurso extraordinario contra esta decisión.
Normativa y Fundamentos Invocados:
Posición de los Amparistas (respaldada por las instancias inferiores):
Invocaron legitimación para interponer el amparo en el artículo 5° de la Ley 16.986 y el artículo 43 de la Constitución Nacional, especialmente el párrafo que habilita a las asociaciones que propendan a la protección de ciertos fines (como la no discriminación) si están registradas y autorizadas.
Se basaron en la Ley 23.798, que declaró de interés nacional la lucha contra el SIDA. Alegaron que esta ley dispone que las autoridades sanitarias deben desarrollar programas de detección, diagnóstico y tratamiento, y gestionar los recursos necesarios.
Sostuvieron que el accionar del Estado de incumplir o cumplir mal la obligación de suministrar medicamentos constituía una omisión que violaba los derechos a la vida y a la salud, reconocidos por la Constitución Nacional y por los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional (Art. 75, inc. 22). Mencionaron específicamente:
- Preámbulo de la Constitución Nacional (bienestar general).
- Arts. 14, 14 nuevo, 18, 19 y 33 de la Constitución Nacional.
- Art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional (que otorga jerarquía constitucional a tratados).
- Art. XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (derecho a la salud preservada por medidas sanitarias y sociales, asistencia médica).
- Art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (derecho a un nivel de vida adecuado, salud, asistencia médica, servicios sociales).
- Art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (derecho al más alto nivel posible de salud, incluyendo prevención y tratamiento de enfermedades, asistencia médica).
Se consideró afectada también la calidad de vida de las personas infectadas.
Posición del Demandado (Ministerio de Salud):
Cuestionó la legitimación activa de las asociaciones para interponer el amparo.
Alegó que la Cámara interpretó erróneamente la Ley 23.798 al condenar al Estado Nacional exclusivamente a proveer medicamentos, desconociendo que los arts. 3° y 21 también ponen la ejecución y los gastos a cargo de las provincias.
Argumentó que el sistema de salud es federal y compartido, con responsabilidad conjunta de Nación, provincias y municipios, y que los efectores sanitarios dependen de provincias y municipios, no del Estado Nacional.
Sostuvo que el Estado Nacional cumplía acabadamente con la ley dentro del presupuesto asignado.
Consideró que la Cámara se inmiscuyó en una cuestión de reserva del Poder Ejecutivo, a quien la ley autoriza a arbitrar medidas oportunas para implementar el programa.
Afirmó que la sentencia desconoció la Ley 23.798 (obliga a efectores sanitarios), la Ley 24.455 (impone cobertura a obras sociales) y la Ley 24.754 (extiende la obligación a sistemas de medicina prepaga).
Sostuvo que la decisión afectaba la organización de la distribución del crédito presupuestario para salud pública, considerándolo un acto institucional no sujeto a control judicial.
Manifestó que su recurso no buscaba dejar de proveer medicamentos, sino que la Corte clarificara los alcances de la responsabilidad de cada jurisdicción en el sistema federal.
Argumentó que las provincias son parte indispensable para la implementación, que el derecho a la salud está en constituciones provinciales y que la responsabilidad es compartida.
Indicó que, según la Ley 23.798, la Nación no puede controlar redes hospitalarias ajenas a su competencia y que no existía un sistema asistencial adecuado bajo su control para cumplir lo ordenado.
Alegó gravedad institucional por afectar la política de salud y el presupuesto.
Resolución de la Corte Suprema:
La Corte declara formalmente admisible el recurso extraordinario.
La sentencia apelada es confirmada.
Las costas son impuestas al recurrente (Estado Nacional).
Detalles y Fundamentos de la Decisión de la Mayoría (Voto de los Dres. Moline O'Connor y Boggiano, al que adhiere el Dr. Vazquez con voto propio):
La Corte considera que la legitimación activa de las asociaciones amparistas es suficiente, pues existe prueba de pacientes que necesitan medicamentos y el objeto de la pretensión (suministro) está dentro de los fines de sus estatutos. Se configura el art. 43 de la Constitución Nacional, que reconoce legitimación a sujetos distintos de los directamente afectados y el conflicto es un "caso o controversia" judicial. El Dr. Vazquez añade que el art. 43 CN abarca situaciones en que la afectación de derechos tiene consecuencias que repercuten en todos los de la misma categoría, y que basta la afectación de uno para que incida en el resto. Dado que aún no hay ley que regule el registro, las asociaciones con estatutos que protegen a enfermos de SIDA (vida, salud, dignidad) tienen legitimación.
El propósito preeminente de la Ley 23.798 es la protección de la salud pública, lo cual surge del debate parlamentario.
La Corte reafirma que el Estado Nacional está obligado a proteger la salud pública, considerando el derecho a la salud incluido en el derecho a la vida, que es el "primer derecho natural". El "bienestar general" del Preámbulo incluye prioritariamente la preservación de la salud.
Con la reforma de 1994, el derecho a la salud tiene jerarquía constitucional (Art. 75 inc. 22), respaldado por tratados internacionales que garantizan la asistencia médica y la lucha contra enfermedades.
La protección del derecho a la salud es una obligación impostergable del Estado Nacional de inversión prioritaria.
La Ley 23.798 establece que las autoridades sanitarias deben desarrollar programas de detección, diagnóstico, tratamiento, etc., y gestionar recursos. El artículo 8° define el alcance del tratamiento como "asistencia adecuada".
La Corte interpreta que "asistencia adecuada" implica el suministro de medicamentos en forma continua y regular, considerando los riesgos de interrupción.
Consideran fundado el reproche a la omisión del Estado Nacional de no cumplir con su obligación de asistencia, tratamiento y suministro de medicamentos de forma regular, oportuna y continua a los enfermos registrados. El Estado no desvirtuó la prueba del incumplimiento.
Respecto a la distribución de competencias con las provincias, la Corte comparte la conclusión del Procurador General: el Estado Nacional es el responsable principal del cumplimiento de la Ley 23.798 en todo el territorio como autoridad de aplicación (art. 3°), aunque los gastos se repartan con las provincias (art. 21). No es razonable que el Estado Nacional se desligue de responsabilidad culpando a las provincias por falta de información, ya que es él quien debe velar por la continuidad del tratamiento.
El recurrente no demostró que la sentencia lo obligara a proveer más medicamentos de lo que él mismo había programado ni que su interpretación llevaría a menores gastos. Tampoco aportó datos sobre la cantidad de pacientes.
Las críticas sobre el desconocimiento de las leyes 24.455 (obras sociales) y 24.754 (medicina prepaga) carecen de fundamento, pues la sentencia no le impone al demandado las prestaciones de esas normas
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Importancia de la Decisión:
Este fallo es de suma importancia en el derecho argentino.
Reafirma la jerarquía constitucional del derecho a la salud, derivado del derecho a la vida y con carácter de inversión social prioritaria y obligación impostergable del Estado.
Establece un estándar mínimo de "asistencia adecuada" para el tratamiento del SIDA bajo la Ley 23.798, que implica el suministro continuo y regular de medicamentos.
Confirma la legitimación de las asociaciones de defensa de derechos colectivos (en este caso, lucha contra el SIDA) para interponer acciones de amparo en beneficio de un grupo de personas afectadas.
Define la responsabilidad del Estado Nacional en el marco de la Ley 23.798 y el sistema federal. Si bien hay matices entre el voto principal y el concurrente, ambos coinciden en que el Estado Nacional tiene una responsabilidad ineludible. El voto mayoritario lo señala como responsable del cumplimiento en todo el territorio. El voto concurrente lo ve como un responsable subsidiario en caso de incumplimiento primario de las provincias, pero con la obligación de responder a los afectados. Esto garantiza que, ante fallas en la provisión a nivel local, el afectado no quede desamparado.
Señala que las obligaciones derivadas de la Ley 23.798 para el Estado Nacional no se vieron limitadas por las leyes de obras sociales o medicina prepaga en este caso.
En esencia, la Corte ampara el derecho a la salud de un grupo vulnerable y establece la obligación del Estado (tanto nacional como, en el voto concurrente, subsidiariamente, en la cadena federal) de asegurar un tratamiento vital.
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