La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ uso de aguas
El tema central de este fallo es la controversia interprovincial sobre el uso y las consecuencias ambientales relacionadas con el Río Atuel, que enfrenta a la Provincia de La Pampa y a la Provincia de Mendoza ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina. Se trata de una disputa que se remonta a décadas atrás y que involucra no solo el derecho al uso del agua para fines productivos, sino también la protección del medio ambiente, los derechos humanos y el delicado equilibrio del sistema federal.
Fecha: 1º de diciembre de 2017
Actora: Provincia de La Pampa.
Demandada: Provincia de Mendoza.
Estado Nacional fue citado como tercero en la causa.
Hechos
Los hechos centrales se refieren al presunto incumplimiento por parte de la Provincia de Mendoza de la sentencia de la Corte de 1987 (Fallos: 310:2478) y de convenios posteriores (1989, 1992, marco CIAI) respecto a la negociación de buena fe y regulación de los usos del río Atuel.
La Pampa alega que Mendoza ha continuado con un uso ilegítimo e irrazonable del río, provocando un inmenso daño ambiental al ecosistema pampeano y afectando el derecho humano al agua potable y el desarrollo humano en el oeste pampeano.
Se menciona la historia del uso unilateral por Mendoza desde 1918, el corte del paso del agua a La Pampa, la existencia de obras de captación y desvío, el "tapón de Ugalde" en 1933, y el corte total del río en la década de 1940 tras la sanción de la Ley Nacional 12.650 y el convenio para la obra "Los Nihuiles", resultando en que el río dejó de llegar a La Pampa en 1947 (salvo una crecida en 1973).
El daño ambiental se describe como mayúsculo, con un estado de conservación ecológica crítico, alteración del patrón de escurrimiento, cambios geomorfológicos/pedológicos, alteración de la calidad del agua (eutrofización, salinización), disminución de potencial de uso y modificación de servicios ecológicos.
Normativa Invocada y Fundamentos de las Partes:
Provincia de La Pampa:
Invoca el Artículo 127 de la Constitución Nacional para promover la demanda y solicitar la declaración de incumplimientos y la intervención de la Corte.
Se basa en el incumplimiento por parte de Mendoza de la sentencia de la Corte de 1987 (Fallos: 310:2478) y de los convenios de 1989 y 1992, así como la maliciosa demora en el tratamiento del convenio marco de 2008.
Aduce la violación de normas constitucionales y de derecho internacional aplicables a la relación por la cuenca del Atuel, como la afectación del derecho humano al agua, el principio de crecimiento armónico y equilibrado entre provincias y los derechos sobre sus recursos naturales.
Sostiene la existencia de daño ambiental y la necesidad de su cese y recomposición.
Reclama la fijación de un caudal fluvioecológico/ambiental inmediato para asegurar la cantidad y calidad mínima de agua para el territorio pampeano, considerando el derecho humano al agua, el crecimiento armónico y los derechos sobre recursos naturales.
Pide que se ordene a Mendoza la realización de obras para optimizar el uso del agua.
Solicita indemnización por perjuicios.
Propone la creación de un Comité Interjurisdiccional con participación nacional para administrar la cuenca como autoridad máxima.
Solicita la prohibición a Mendoza de realizar obras que alteren el agua sin autorización del Comité.
Pide la colaboración económica, financiera y técnica del Estado Nacional para las obras.
Alega la responsabilidad del Estado Nacional por no velar por los derechos de La Pampa cuando era territorio nacional y por la violación de su obligación de tutelar el medio ambiente.
Menciona estudios técnicos que acreditan el estado crítico del sistema ecológico.
Enumera posibles alternativas de recomposición (escorrentía en Carmensa, canal Carmensa-La Puntilla, revestimiento red de riego en Mendoza, Canal "La Marzolina", Portezuelo del Viento y trasvases, modificación de sistemas de riego en Mendoza).
Invoca el derecho a la reparación del daño ambiental colectivo.
Sostiene que en una cuenca deficitaria, el aprovechamiento debe priorizar las necesidades básicas y la protección de ecosistemas.
Provincia de Mendoza:
Plantea la incompetencia de la Corte en el marco de la jurisdicción dirimente (Art. 127 CN) para resolver responsabilidades ambientales, argumentando que la Corte actúa como componedor institucional en estos casos, tomando decisiones políticas y no jurídicas que afectan intereses provinciales.
Sostiene que la Corte carece de atribuciones para disponer la creación de un Comité Interjurisdiccional, ya que la integración de poderes locales corresponde a los estados locales (Arts. 122, 124, 125 CN), afectando la autonomía provincial. Resalta el funcionamiento de la CIAI como ámbito para acuerdos.
Opone la excepción de cosa juzgada (Art. 347 inc. 6 CPCC), afirmando que la sentencia de 1987 (Fallos: 310:2478) ya resolvió el asunto, incluyendo la cuestión ambiental como parte del thema decidendum, y que la demanda actual busca reabrir esa discusión.
Opone la excepción de falta de legitimación activa (Art. 347 inc. 3) basada en el Art. 30 de la Ley General del Ambiente (25.675), ya que existe una demanda previa por daño ambiental ante la Corte ("Palazzani") donde La Pampa interviene como tercero.
Opone la excepción de falta de legitimación pasiva, argumentando que la problemática es producto de políticas del Estado Nacional y de la propia La Pampa. Señala que la sentencia de 1987 mostró políticas de colonización desiguales, donde Mendoza desarrolló un oasis mientras La Pampa desatendió su suroeste, por lo que los usos mendocinos no afectaron actividades preexistentes en La Pampa. Considera al Estado Nacional responsable por administrar el ex Territorio Nacional.
En subsidio, plantea la improponibilidad de la acción, ya que la reclamación ambiental sería ajena a la función dirimente o, si fuera judicial, estaría impedida por la Ley 25.675 por existir otra acción con igual causa.
Niega la existencia de daño ambiental imputable a Mendoza. Compara el desarrollo mendocino con la falta de desarrollo pampeano, afirmando que La Pampa tiene agua disponible no utilizada en su suroeste (según estudio UN Cuyo).
Menciona la Ley 12.650 y el Tratado de 1941 como fomento al desarrollo en el sur mendocino.
Argumenta que las políticas de colonización desiguales no implican daño o injusticia.
Señala que la sentencia de 1987 reconoció la preeminencia de los usos existentes en Mendoza (75.761 has) y determinó que el uso mendocino no es abusivo. La exhortación de 1987 se refiere solo a una participación razonable y equitativa en los usos futuros de las aguas, es decir, caudales por encima de las 75.671 hectáreas reconocidas como usos actuales.
Afirma que, incluso mejorando la eficiencia (como se mencionó en 1987), el déficit hídrico subsistiría para la superficie reconocida a Mendoza.
Mendoza asegura haber sido diligente en el uso del recurso e invertido en eficiencia (revestimiento de canales). A pesar de ello, no logró generar excedentes para usos futuros, por lo que el presupuesto fáctico para la negociación (disponibilidad para usos futuros) no existe.
Considera que los costos de las obras para regar 15.000 has en La Pampa son desproporcionados respecto a los beneficios. Cita la sentencia de 1987 que exigía medidas de conservación económica y físicamente posibles.
Sostiene que las filtraciones en Las Juntas (mencionadas en 1987) ahora son fuente de suministro para sitios RAMSAR y áreas protegidas, limitando las posibles obras.
Describe una marcada crisis hídrica (80% de los años con distribución por debajo de necesidades), predicciones de descenso significativo de escorrentías (~20%) y el impacto del cambio climático (reducción de caudales en Cuyo).
Alega que el cambio climático pronostica una mejora del régimen de lluvias en La Pampa.
Resalta su diligencia y buena fe en las negociaciones, citando el Protocolo de Entendimiento Interprovincial de 1989 y el Tratado de 1992 que, al no ser técnicamente posible usar agua del Atuel según 1987, Mendoza cedió gratuitamente un suministro de agua potable externo al río Atuel para poblaciones pampeanas.
Explica que el acuerdo de 2008 no tuvo vigencia por ser rechazado por la Legislatura mendocina y por la ruptura de negociaciones por parte de La Pampa al iniciar la demanda.
Propone que La Pampa use sus caudales excedentes del Río Colorado (asignados en 1976), los cuales no aprovecha (más del 90% ociosos).
Califica la postura pampeana de intransigente. Rechaza la fijación de un caudal ecológico/ambiental permanente.
Estado Nacional:
Se presenta como tercero citado.
Señala que integra el COHIFE (Consejo Hídrico Federal) como ámbito de coordinación entre provincias y Nación (Ley 26.438), pero su incidencia es limitada.
Sostiene que las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales (Art. 124 in fine CN) y competencia exclusiva sobre recursos hídricos. Las cuencas se regirán por convenios interprovinciales (Art. 125 CN permite tratados parciales). Esta facultad no corresponde al Congreso ni al Ejecutivo Nacional.
Las provincias tienen competencia ambiental sobre recursos en su dominio (Art. 41, 3er párrafo CN).
El ámbito para deliberar y acordar es el organismo de cuenca (CIAI en este caso), que actúa como instancia preventiva para resolver conflictos.
Su voluntad es cooperar y conciliar entre las provincias, convocándolas a concertar.
Menciona que ha realizado acciones y presentado informes para facilitar acuerdos.
Destaca sus deberes propios y directos en el combate contra la sequía grave y la desertificación tras ratificar la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (Ley 24.701). Esto implica priorizar la lucha, mitigar efectos de sequía, asignar recursos, aplicar estrategias integradas, fomentar la conservación de recursos de tierras y aguas.
Menciona el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (Resolución 257/2003) que incluye la región afectada.
Su participación en la solución es necesaria por su mayor capacidad técnica y financiera.
Menciona el Plan Nacional del Agua 2016-2019 con objetivos relacionados (agua potable, saneamiento, reducción vulnerabilidad climática, riego, proyectos multipropósito).
Su rol no avasalla facultades provinciales, sino que es un aporte técnico y financiero.
Ha propuesto alternativas como el trasvase del Río Colorado.
No forma parte de la CIAI, aunque ha asistido cuando fue invitado. Sus obligaciones internacionales (Convención de Desertificación) fundamentan su participación. La solidaridad federal (Art. 4 Ley 25.675) también lo fundamenta respecto a efectos ambientales transfronterizos y riesgos en ecosistemas compartidos.
Resolución de la Corte:
La Corte resuelve:
1. Rechazar la excepción de cosa juzgada opuesta por la Provincia de Mendoza. Con costas en el orden causado.
2. Ordenar a las partes (Provincia de La Pampa, Provincia de Mendoza y Estado Nacional) que fijen un caudal hídrico apto para la recomposición del ecosistema afectado en el noroeste de la Provincia de La Pampa en el plazo de treinta (30) días.
3. Ordenar que las provincias de La Pampa y Mendoza, en forma conjunta con el Estado Nacional, elaboren por intermedio de la Comisión Interprovincial del Atuel Inferior (C.I.A.I.) un programa de ejecución de obras. Este programa debe contemplar diversas alternativas técnicas de solución (incluyendo las previstas en relación a la problemática del Atuel), los costos de construcción y su modo de distribución entre el Estado Nacional y las provincias, los beneficios, las urgencias de poblaciones, la defensa del acceso al agua potable, la participación de comunidades originarias, y la sostenibilidad de la actividad económica productiva y del ecosistema. La presentación de este programa debe ser sometida a la aprobación de la Corte en el plazo de ciento veinte (120) días.
4. Exhortar a las provincias de La Pampa y Mendoza, y al Estado Nacional, a que aporten los recursos necesarios para el fortalecimiento institucional de la C.I.A.I., con el propósito de alcanzar sus fines.
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Importancia de la Decisión:
La decisión es de gran importancia por varios motivos:
Redefinición del conflicto: Transforma una disputa tradicional sobre asignación de derechos de uso de agua entre provincias en un conflicto ambiental policéntrico. Esto implica que la solución debe considerar no solo los intereses de las provincias litigantes, sino también los derechos de incidencia colectiva, el ambiente como bien común, las generaciones futuras y una visión de cuenca integral.
Aplicación del paradigma ecocéntrico: Incorpora plenamente un enfoque legal moderno que considera el ecosistema y el ambiente como sujetos de protección con valor propio, más allá de su utilidad para el hombre, lo que cambia sustancialmente la perspectiva respecto a fallos anteriores como el de 1987.
Alcance de la competencia dirimente: La Corte reafirma y moldea su competencia dirimente (Art. 127 CN) como un mecanismo robusto para resolver conflictos interprovinciales complejos, incluyendo cuestiones ambientales, actuando con facultades amplias y prudenciales orientadas por principios federales y ambientales. Interpreta la noción de "guerra" en Art. 127 de forma dinámica para incluir la persistencia de desentendimientos y tensiones.
Rechazo de la cosa juzgada: Supera la excepción de cosa juzgada del fallo de 1987 argumentando que la controversia actual, centrada en la recomposición ambiental y bajo un marco legal posterior (CN 1994 y tratados/leyes ambientales), es sustancialmente distinta de la disputa bilateral sobre posesión y uso resuelta en 1987.
Derechos humanos y obligaciones internacionales: Integra explícitamente el derecho humano al agua potable y las obligaciones derivadas de tratados internacionales (como la Convención contra la Desertificación) como fundamentos legales para la solución del conflicto.
Gestión de Cuenca Integral: Adopta el concepto de cuenca hídrica como unidad de gestión, trascendiendo las divisiones políticas, como el ámbito adecuado para abordar la problemática, en línea con principios de gestión integrada reconocidos nacional e internacionalmente.
Rol del Estado Nacional: Reconoce y activa la participación y responsabilidad del Estado Nacional en la búsqueda de soluciones, fundamentado en sus propias obligaciones (lucha contra desertificación) y en su capacidad técnica/financiera, promoviendo un federalismo de concertación.
Promoción de la cooperación: La decisión no impone una solución técnica específica de inmediato, sino que ordena a las partes (provincias y Nación) a trabajar conjuntamente a través de un organismo existente (CIAI) para elaborar un programa de obras y fijar un caudal, fomentando la auto-composición en un marco de control judicial.
Principio de distribución de costos: Establece la pauta fundamental de que los costos de la recomposición ambiental deben ser distribuidos entre todas las partes involucradas (provincias y Nación), basándose en la solidaridad federal y la responsabilidad compartida sobre recursos y ecosistemas comunes.
Jurisprudencia Similar :
Fallos: 310:2478 (La Pampa c/ Mendoza, 1987): Es el antecedente directo del caso. La Corte lo menciona para contrastar la naturaleza de la disputa de 1987 (bipolar, sobre posesión y usos consuntivos hasta 75.761 has, con exhortación a negociar usos futuros) con la actual (ambiental, policéntrica, sobre derechos de incidencia colectiva y recomposición del ecosistema). Se utiliza para justificar el rechazo de la excepción de cosa juzgada. También se cita por sus principios sobre competencia dirimente, facultades de la Corte y viabilidad económica de las obras.
Fallos: 329:2316: Mendoza: Define el ambiente como bien colectivo de pertenencia comunitaria, uso común e indivisible y para mencionar el principio de progresividad ambiental.
Fallos sobre federalismo (330:4564; Buenos Aires, Provincia de c/ Edenor S.A. s/ remoción de electroductos, 304:1186 Provincia de Buenos Aires c/ Empresa Nacional de Telecomunicaciones; 305:1847 Provincia de Buenos Aires c/ Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires.; 322:2862 Líneas de Transmisión del Litoral S.A.(LITSA) c/ Corrientes, Provincia de s/acción declarativa.; 327:5012 Camuzzi Gas del Sur S.A. c/ Provincia de Tierra del Fuego): Tratan la visión del federalismo como sistema de interacción, coordinación de esfuerzos y funciones hacia el bien común.
Fallos: 165:83 Gobernador de la Prov. de Mendoza v. Prov. de San Juan.: Menciona la intervención de la Corte para garantizar la paz interior en el sistema federal.
Fallos: 337:1361 Kersich, Juan Gabriel y otros c/ AGUAS BONAERENSES SA Y OTROS Y OTRO s/amparo: sostiene que el acceso al agua potable es un derecho que incide en la vida y salud, tutelado por los jueces, fundamental para la protección del agua y la sostenibilidad del ecosistema.
"Roca, Magdalena c/ Buenos Aires" y "Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Náutica c/ Provincia de Buenos Aires y otros": Respalda que la competencia ambiental sobre recursos naturales bajo su dominio corresponde a las provincias.
Jurisprudencia Extranjera:
US Supreme Court (EE.UU.): Texas v. White (1869) para la idea de la unión federal como "unión indestructible de Estados indestructibles". Missouri vs. Illinois (1902), North Dakota vs. Minnesota (1923), Connecticut vs. Massachusetts (1931, 1934) como ejemplos de la competencia dirimente en EE.UU..
Corte Interamericana de Derechos Humanos (CORTE IDH): CASO COMUNIDAD INDÍGENA YAKYE AXA VS. PARAGUAY (2005), CASO VÉLEZ LOOR VS. PANAMÁ (2010), CASO KAWAS FERNÁNDEZ VS. HONDURAS (2009) Establecen que el derecho al agua potable y saneamiento es un derecho humano esencial.
Instrumentos Internacionales:
Plan de Acción ONU sobre el Agua, Mar del Plata (1977): Reconoce el derecho al acceso al agua potable.
Resolución AG 64/292 (ONU, 2010) y AG/RES. 2760 (OEA, 2012): Reconocen el derecho humano al agua y saneamiento.
Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (ratificada por Ley 24.701): Contiene los deberes del Estado Nacional y la necesidad de estrategias integradas.
Documento "El Futuro que queremos" (Río + 20, 2012): Destaca la desertificación como problema mundial y la necesidad de acciones coordinadas.
48° Conferencia ILA (Nueva York, 1958): Definición de cuenca de desagüe en contexto internacional.
Convención sobre el Derecho de los Cursos de Aguas Internacionales para Fines Distintos de la Navegación (AG UN 51/229, 1997): Ddefinición de "curso de agua" como sistema unitario interrelacionado.
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